Predpoklady analýz verejných financií v SR

Z pohľadu štatistiky verejných financií v makroekonomických súvislostiach by sa mali tiež rešpektovať viaceré priame a nepriame ekonomické väzby, napríklad že rozdiel úspor verejnej správy (SG) a investícií verejnej správy (IG) by sa mal v danom roku rovnať celkovému saldu rozpočtového hospodárenia verejnej správy (VS) a že tento rozdiel medzi úsporami a investíciami VS spolu s rozdielom medzi úsporami a investíciami ostatnej ekonomiky zároveň generuje v rovnakom objeme saldo bežného účtu platobnej bilancie (CAB).

Predpokladom relatívne objektívneho pohľadu na verejné financie v Slovenskej republike je medzinárodne akceptovateľné vymedzenie verejnej správy (general government)4 v konkrétnych podmienkach SR (schéma 2a, resp. schéma 2b). Schéma 2a zodpovedá vymedzeniu rozpočtov verejnej správy, ktoré zohľadňuje praktické špecifické danosti v SR. Vzhľadom na to, že fondy sociálneho zabezpečenia na Slovensku hospodária relatívne nezávisle od ústrednej správy a sú jednoznačne účelovo zamerané (na financovanie sociálnej sféry), uprednostňuje sa v podmienkach SR ich osobitné štatistické vykazovanie ústrednou správou. Tento prístup umožňuje v súčasnosti revidovaná metodika MMF o vládnej finančnej štatistike - GFS a zároveň zodpovedá subsektorovému pohľadu systému národných účtov, ktorý je v súlade s metodikou Eurostatu ESA 95.

MMF vyžaduje od svojich členov, v súlade so súčasne platnou metodikou GFS 86, zatriedenie rozpočtov fondov sociálneho zabezpečenia (schéma 2b) do ústrednej správy. Rešpektujúc túto a ostatné relevantné požiadavky, boli v roku 1999 prvýkrát publikované údaje o verejných financiách SR v ročenke MMF o vládnej finančnej štatistike (GFSY 1999).

Medzinárodne porovnateľná štatistika verejných financií v SR

Pri analytickom hodnotení rozpočtového hospodárenia verejnej správy, vymedzenej podľa schémy 2a (resp. 2b), je potrebné brať do úvahy existenciu minimálne dvoch základných medzinárodne akceptovaných metodických prístupov:

Štatistika verejných financií SR podľa metodiky MMF (cash princíp)

Východiskom vyčísľovania údajov o verejných financiách v Slovenskej republike podľa metodiky MMF je zosúladenie rôzneho štatistického vykazovania rozpočtového hospodárenia jednotlivými zložkami verejnej správy v bežnom roku na jednotnú bázu. Základom ich spoločného štatistického vykazovanie je v SR metodika zostavovania štátneho rozpočtu, a to podľa rozpočtovej klasifikácie na príslušný rok. Výsledky hospodárenia rozpočtov verejnej správy v národnej metodike sú každoročne publikované v štátnych záverečných účtoch. Transformácia na vykazovanie podľa metodiky Medzinárodného menového fondu v nekonsolidovanej podobe si však v podmienkach SR vyžaduje úpravy, vyplývajúce aj z rozdielnosti rozpočtovej klasifikácie v SR a metodiky MMF.

Pre zabezpečenie úplného prechodu zo štatistického vykazovania jednotlivých zložiek VS na metodiku MMF je potrebné:

Prepočítané údaje verejných financií uvedenou metodikou v nekonsolidovanej podobe je z pohľadu reálnosti rozpočtového hospodárenia v danom roku a pre potreby analýz účelné prezentovať a analyzovať za jednotlivé zložky verejnej správy zvlášť (agregované príjmy, výdavky a saldá jednotlivých rozpočtov VS sú v tab. 1). Súhrnná nekonsolidovaná bilancia príjmov, výdavkov a salda celkového rozpočtového hospodárenia verejnej správy (zahŕňajúca aj toky medzi jednotlivými zložkami VS) nemá podstatnejšie praktické analytické využitie. V tab.1 sú nekonsolidované údaje o rozpočtovom hospodárení verejnej správy ako celku uvedené iba informatívne.

Predpokladom reálnej analýzy rozpočtového hospodárenia verejnej správy ako celku je konsolidácia údajov v rámci celkovej verejnej správy, t.j. vylúčenie transakcií medzi všetkými zložkami verejnej správy. Cieľom konsolidácie rozpočtov verejnej správy je zahrnúť do výsledných príjmov, výdavkov, financovania a dlhu verejnej správy len tie hodnoty, ktorých transakcie majú protipoložku v jednotkách mimo rozpočtov verejnej správy, a tým zreálniť celkovú vládnu finančnú pozíciu v danom roku. Tým sa vylúčia všetky prerozdeľovacie toky medzi jednotlivými zložkami verejnej správy.

Uplatnenie princípov konsolidácie podľa metodiky MMF vyžaduje, aby bola v rámci jednej transakcie vylúčená rovnaká hodnota na strane výdavkov v jednej zložke ako protistojaca hodnota na strane príjmov v inej zložke VS. Predpokladá sa zabezpečiť v metodike účtovania rovnakú štruktúru a detailnosť zaznamenávania údajov, tak aby bolo možné identifikovať ich pohyb z výdavkovej strany na príjmovú. Konsolidácia údajov vo verejnej správe je tak náročná na precíznosť a presnosť zaznamenávania účtovných operácií v každej zložke verejnej správy.

Za predpokladu konsolidovania iba nefinančných transakcií na príjmovej a výdavkovej strane (tých istých objemov) by sa konsolidované a nekonsolidované saldá rozpočtov VS mali rovnať. Praktickú výnimku však v podmienkach SR predstavuje konsolidácia finančnej transakcie poskytnutia (príp. splátka) návratnej finančnej výpomoci zo ŠR do zdravotných poisťovní, ktorej protistojacou hodnotou pre konsolidáciu z výdavkovej strany na položke poskytnuté úvery mínus ich splátky je položka v časti financovanie. Preto sa hodnoty nekonsolidovaných a konsolidovaných sáld rozpočtov verejnej správy v niektorých rokoch nerovnajú (napr. rozdiel medzi nekonsolidovaným schodkom VS v r. 1998 v objeme 35,8 mld. Sk a konsolidovaným schodkom 34,5 mld. Sk vyplýva z konsolidácie poskytnutej návratnej finančnej výpomoci zo ŠR do zdravotných poisťovní v objeme 1,3 mld. Sk). Časový rad takto konsolidovaných údajov o celkovom hospodárení verejnej správy za roky 1994 - 1998 je v definitívnej podobe prezentovaný v tab. 2.

Prezentovanie konsolidovaných údajov o rozpočtovom hospodárení verejnej správy podľa metodiky MMF umožňuje získať v danom roku ucelený pohľad na celkovú vládnu finančnú pozíciu (očistenú o jej vnútorné obraty) voči ostatným zložkám v domácej ekonomike, ako aj porovnateľnosť vládnej finančnej pozície voči ostatným krajinám.

Štatistika verejných financií podľa metodiky MMF na cash princípe je tiež vstupom pre štatistiku sektora verejnej správy v systéme národných účtov. Sledovanie konsolidovaných bežných výdavkov verejnej správy podľa štruktúry metodiky GFS a COFOG je napr. predpokladom vykazovania skutočnej konečnej spotreby verejnej správy (CG) ako súčasti HDP. Presná identifikácia štruktúry konsolidovaných kapitálových výdavkov verejnej správy na druhej strane umožňuje zistenie investícií VS ako súčasti HDP. Vykazovanie verejných financií podľa metodiky MMF je zároveň prvým krokom a vstupom pre prevodový mostík na výpočet maastrichtských konvergenčných kritérií za verejné financie. Štatistika verejných financií podľa metodiky Eurostatu (akruálny prinncíp)

Vykazovanie údajov o hospodárení verejnej správy na cash princípe je len jedným z princípov, ktoré umožňuje medzinárodnú porovnateľnosť údajov o verejných financiách. Druhým dôležitým princípom je štatistické vykazovanie verejnej správy podľa usmernení metodiky Eurostatu (ESA 95) na akruálnom princípe, t.j. zohľadňujúcom zaznamenávanie transakcií v čase vzniku nároku a princíp časového rozlíšenia. Pre Slovenskú republiku ako asociovanú krajinu má v procese začleňovania sa do Európskej únie podobná štatistika o verejných financiách vo väzbe na systém národných účtov osobitný význam, keďže správne metodické vykazovanie maastrichtských konvergenčných kritérií (aj za verejné financie) je nutnou podmienkou vstupu do EÚ a ich následné plnenie podmienkou vstupu do Európskej ekonomickej a menovej únie (EMÚ). Dôležitosť úlohy potvrdzuje tohtoročné zaradenie kapitoly štatistiky v rámci zabezpečovania úloh v predvstupovej stratégii Slovenskej republiky do Európskej únie. Prvé maastrichtské kritérium - schodok verejnej správy (max. 3 % k HDP) stotožňuje EÚ s pojmom čistá potreba financovania, resp. čisté výpožičky verejnej správy (net borrowing of general government)7. Transformácia údajov o schodku podľa cash princípu (napr. v súlade s metodikou MMF GFS) na čistú potrebu financovania verejnej správy podľa akruálneho princípu si vyžaduje komplikované metodické premostenie z konsolidovaných príjmov a výdavkov na cash princípe, najmä:

Výsledok takto vypočítaného prvého maastrichtského kritéria za verejné financie by mal byť v danom roku totožný s bilancujúcou položkou na kapitálovom účte a po zohľadnení štatistickej odchýlky aj s bilancujúcou položkou na finančnom účte v národných účtoch. Metodika Eurostatu vyžaduje tiež kvantifikáciu prechodu od takto vypočítaneho prvého maastrichtského kritéria k zmene hrubého konsolidovaného dlhu verejnej správy v nominálnej hodnote. Kumulatívne hodnoty týchto zmien predstavujú druhé maastrichtské konvergenčné kritérium - hrubý konsolidovaný dlh verejnej správy (60 % k HDP), ktorý zodpovedá objemu hrubých záväzkov verejnej správy voči ostatnej ekonomike, nezaplatených na konci obdobia. Takto vypočítaný dlh verejnej správy by sa mal následne rovnať dlhu zo súvah jednotlivých zložiek VS (v roku 1998 dosiahol celkovo v konsolidovanej podobe bez "skrytého" a garantovaného dlhu približne 31,8 % HDP). Týmto sa tiež zabezpečuje spätná kontrola medzi štatistikou verejných financií a štatistikou v národných účtoch.

Prepočítavanie uvedených dvoch maastrichtských konvergenčných kritérií za verejné financie v SR zabezpečuje MF SR v rámci pilotného projektu o vládnej finančnej štatistike, organizovaného Eurostatom. Vzhľadom na to, že prepočty za SR sú iba v pracovnej podobe, zatiaľ nie je možné výsledky z nich zverejňovať.

Dostupnosť časových radov údajov o verejných financiách v metodike a štruktúre, tak aby ich bolo možné účelne analyzovať a medzinárodne porovnávať s ostatnými krajinami, by mala byť odrazovým mostíkom pre analýzy verejných financií tak v rámci vnútorných tokov verejnej správy, ako aj v rámci štruktúry celej ekonomiky.

Peter Gonda*, Ministerstvo financií SR

Článok bol uverejnený v časopise Biatec 5/2000.

----------------------------- Poznámky pod čiarou:
* Metodické zosúlaďovanie štatistiky verejných financií v Slovenskej republike podľa medzinárodných metodík a jej následné prezentovanie v porovnateľných časových radoch je výsledkom dvojročnej práce tímu pracovníkov Ministerstva financií SR Beňo, Orná, Kliská, Jablonská a autor príspevku.

1. Analýzy dopadov hospodárenia s verejnými financiami na reálnu ekonomiku SR (predovšetkým vyhodnotenie miery odčerpávania zdrojov zo súkromnej sféry daňovým a odvodovým zaťažením, prerozdeľovacích procesov, vytlačovacieho efektu potenciálnych investícií súkromnej sféry) však možno považovať za prioritné, keďže problém nedostupnosti zdrojov v mikrosfére (spolu s nedostatočnou vymáhateľnosťou pohľadávok) v ekonomike SR následne multiplikuje makroekonomické problémy: klesajúci reálny ekonomický rast, vnútornú nerovnováhu (danú nižšími úsporami ako investíciami, vrátane nerovnováhy vo verejnej správe) a vonkajšiu nerovnováhu (danú najmä prílišnou schodkovosťou bežného účtu platobnej bilancie, ako aj jeho dlhovotvorným financovaním - rastom zahraničnej zadlženosti Slovenska).
2. Definovanie vymedzenia verejnej správy (general government) je principiálne totožné v metodike MMF o vládnej finančnej štatistike z r. 1986 (GFS 86) a tiež v metodike Eurostatu Európsky systém účtov z r. 1995 (ESA 95), nadväzujúceho na celosvetovo uznávanú metodiku OSN SNA 93. Produkciu za ekonomicky nevýznamné ceny jednoznačne definuje ESA 95 ako produkciu (tzv. ostatná netrhová produkcia), pri ktorej tržby pokrývajú menej ako 50 % jej výrobných nákladov.
3. Skratky uvádzaných makroekonomických veličín sú prebraté z terminológie MMF, a preto nie sú úplne totožné, napr. s označeniami v národných účtoch, publikovaných ŠÚ SR.
4. V príspevku sa zámerne nevenuje pozornosť širšiemu vymedzeniu správy verejných financií v rámci verejného sektora (public sector), zahŕňajúceho aj vládou kontrolované podniky.
5. V súčasnosti vypracovávaná revidovaná metodika MMF bude vo väčšej miere zohľadňovať väzbu na systém národných účtov, a tým aj zaznamenávanie transakcií na akruálnom princípe (princípe časového rozlíšenia).
6. COFOG - metodika OECD a OSN zameraná na vymedzenie funkčnej klasifikácie výdavkov verejnej správy (general government) vo väzbe na systém národných účtov (SNA 93, resp. ESA 95). Prepočítané údaje verejných financií uvedenou metodikou v nekonsolidovanej podobe je z pohľadu reálnosti rozpočtového hospodárenia v danom roku a pre potreby analýz účelné prezentovať a analyzovať za jednotlivé zložky verejnej správy zvlášť (agregované príjmy, výdavky a saldá jednotlivých rozpočtov VS sú v tab. 1 - pozri časopis BIATEC). Súhrnná nekonsolidovaná bilancia príjmov, výdavkov a salda celkového rozpočtového hospodárenia verejnej správy (zahŕňajúca aj toky medzi jednotlivými zložkami VS) nemá podstatnejšie praktické analytické využitie. V tab.1 sú nekonsolidované údaje o rozpočtovom hospodárení verejnej správy ako celku uvedené iba informatívne.
7. V krajinách Európskej únie sa touto metodikou znížil schodok verejných financií zo 4,2 % HDP v r. 1996 na 0,7 % HDP v roku 1999 (News Release 34/2000, Eurostat.