Problémy s dôchodkami stále nekončia [spoluautor: Martin Thomay]

“Kocky sú hodené!” Dôchodková reforma ako jedna z vecne a finančne najnáročnejších systémových zmien od začiatku transformácie ekonomiky a spoločnosti po Novembri 1989 sa rozbieha. Slovensko ju spúšťa síce s niekoľkoročným oneskorením, avšak stále s náskokom pred mnohými, najmä západoeurópskymi, krajinami. Zasiahne takmer všetkých, bude si vyžadovať niekoľko sto miliárd korún a môže mať výrazný vplyv na zmenu podmienok v celej ekonomike a spoločnosti. Na Slovensku nie je rizikom strata vysoko nastavených dôchodkov ako napríklad v Rakúsku, Nemecku, či Francúzsku (kde je aj preto najväčší odpor voči dôchodkovej reforme). V histórii dosiaľ nepoznaným rizikom je však napríklad jej súbeh s integráciou našej zaostávajúcej ekonomiky do Európskej únie (EÚ).

V nadväznosti na tieto skutočnosti, ako aj s ohľadom na nemožnosť predvídať budúci vývoj ekonomiky, je dnes problematické jednoznačne povedať, čo dôchodková reforma prinesie občanom a podnikateľským subjektom. Našou snahou je “iba” prezentovať čo možno najviac realistický, nezávislý, ale zároveň jasne hodnotovo vyhranený a argumentačne podložený pohľad na vládou uskutočňovanú dôchodkovú reformu a naznačiť jej možné dôsledky pre obyvateľov. Dôvody nevyhnutnosti zásadnej dôchodkovej reformy

Za podstatné a vzájomne previazané dôvody zásadnej dôchodkovej reformy dnešného systému považujeme nasledovné problémy:
1. Neplnenie (prinajmenšom nedostatočné plnenie) hlavných cieľov dôchodkového systému ako takého – motivácie k sporeniu, funkčnosti, efektívnosti, prehľadnosti a bezpečnosti.
2. Hodnotové defekty – obmedzenie dobrovoľného a dostatočného finančného zabezpečenia sa jednotlivca na obdobie, keď nebude pracovne činný a naopak prehlbovanie jeho “závislosti” na cudzích zdrojoch, cudzích rozhodnutiach a iných externých faktoroch (osobitne závislosť na politických rozhodnutiach a na demografickom vývoji).
3. Finančné a ekonomické obmedzenia – znižujúca sa schopnosť financovania dôchodkov, a to pri obmedzených a spriemerovaných výškach dôchodkov.

Hlavnými príčinami uvedených problémov (ale tiež dôvodmi zásadnej dôchodkovej reformy) je pretrvávanie nasledovných systémových deformácií zo socializmu:
1. Absolútna dominantnosť verejného piliera (spravovaného Sociálnou poisťovňou).
2. Nadmerná váha povinného princípu a príliš vysoké odvodové zaťaženie (28 percent z vymeriavacieho základu).
3. Úplná prevaha demotivačného priebežného financovania (v ktorom súčasne ekonomicky činní platia dnešným dôchodcom).

Takéto systémové deformácie súčasného dôchodkového systému potláčajú osobnú zainteresovanosť, osobnú zodpovednosť a vlastnícke práva, čo spolu s vyššie uvedenými systémovými problémami a deformáciami považujeme za kľúčové a nespochybniteľné dôvody systémovej zmeny.

Dnešný dôchodkový systém tak negatívne zasahuje aj ekonomicky činných aj dôchodcov. Ekonomicky činných a podnikajúcich demotivuje povinným platením značných platieb iným (dôchodcom). Spolu s ostatnými sociálnymi odvodmi a s daňou z príjmu fyzických osôb zvyšuje nemzdovú časť pracovných nákladov zamestnávateľov. Limituje oficiálnu zamestnanosť a naopak “podporuje” zamestnanosť v tieňovej ekonomike. Vysoké odvody celkovo odčerpávajú veľký podiel z vytvorených zdrojov v ekonomike.

Niekoľko desaťročná existencia demotivačne nastaveného dôchodkového systému (ako aj celého systému sociálnej sféry) na Slovensku prispela k všeobecnému pokriveniu základných hodnôt. Dôsledkom je spoliehanie sa iných – najmä na “všemožnú” vládu, nie na vlastné sily a schopnosti alebo prirodzenú spolupatričnosť rodín a iných dobrovoľných spoločenstiev. Mnohí stratili schopnosť zabezpečiť nielen seba a svoju rodinu, do určitej miery však stratili aj záujem o veci verejné a dobrovoľnú solidaritu. Výsledkom je zo socializmu “prenesená” a pretrvávajúca “závislosť”, pasivita značnej časti obyvateľov, občianska aktivita a prirodzená snaha o produktívnosť. Dlhodobo sa prehlbujúce sa deformácie, urýchľované starnutím populácie a finančnými problémami si tak skutočne vyžadujú zásadnú zmenu dôchodkového systému.

Aké zmeny prináša vládna dôchodková reforma?

Vládou legislatívne odštartovaná dôchodková reforma je vymedzená Koncepciou reformy dôchodkového zabezpečenia v SR (ďalej iba “koncepcia”). Na rozdiel od súčasnosti predpokladá zmenu súčasného systému smerom k systému trojpilierovému.

Reforma pritom podľa koncepcie spočíva: 1. V zmenení prvého piliera, naďalej verejne spravovaného a priebežne financovaného povinnými odvodmi na starobné poistenie do Sociálnej poisťovne (prijatý Zákon o sociálnom poistení).
2. V zavedení silného druhého piliera, povinného, kapitalizačného (sporivého) na osobných účtoch sporiteľov a financovaného odvodmi na starobné sporenie (Návrh zákona o starobnom dôchodkovom sporení).
3. V nepriamej podpore dobrovoľných dôchodkových schém (Návrh zákona o doplnkovom dôchodkovom sporení).

Ad 1. Zmeny v prvom pilieri (v priebežnom systéme)

V priebežnom systéme sa má od januára 2004 postupne zvyšovať vek odchodu do dôchodku na jednotnú hranicu 62 rokov, a to o deväť mesiacov ročne. Mení sa vzorec na výpočet dôchodkov smerom k vyššej zásluhovosti. Ľudia s vyššími príjmami budú teda dostávať vyššie dôchodky a jednotlivci s príjmami nižšími dostanú dôchodky nižšie.

Na priznanie starobného dôchodku je nutné dosiahnuť aspoň desať rokov dôchodkového poistenia. Ak je splnených desať rokov poistenia a jednotlivec nedosiahol požadovaný vek pre odchod do dôchodku, možno priznať predčasný starobný dôchodok, a to za podmienky, že jeho suma vypočítaná podľa nového vzorca s použitím tzv. osobných mzdových bodov dosiahne aspoň 1,2-násobok sumy životného minima pre jednu plnoletú fyzickú osobu. Vymeriavací základ pre platbu odvodov sa zvyšuje na maximálne trojnásobok priemernej mzdy v hospodárstve a minimálne na úroveň zodpovedajúcu výške minimálnej mzdy (s niektorými výnimkami). Dôchodky sa majú zvyšovať k 1. júlu daného roku o percento určené ako priemer rastu inflácie a rastu miezd v národnom hospodárstve.

Menia sa vzťahy v oblasti nemocenského poistenia. Zamestnancovi vzniká nárok na nemocenské od 11. dňa dočasnej pracovnej neschopnosti. Výplata nemocenských dávok prechádza počas prvých desiatich dní dočasnej pracovnej neschopnosti v prípade zamestnancov zo Sociálnej poisťovne (SP) na zamestnávateľa.

Dôchodky súčasných a budúcich dôchodcov majú byť v 1. pilieri aj naďalej financované z povinných odvodov do Sociálnej poisťovne. Deficity, ktoré vzniknú po odklone časti platieb na osobné účty, majú byť pokryté z prostriedkov tzv. “Rezervného fondu solidarity”, ktorý bude spravovať Sociálna poisťovňa a ktorý bude akumulovať prostriedky z odvodov, ako aj z výnosov z privatizácie SPP.

Ad 2. Návrh zavedenia druhého (súkromného a povinného) piliera

Od roku 2005 by mali byť vytvorené podmienky na zriaďovanie si osobných dôchodkových účtov v novovytvorených špeciálnych inštitúciách – dôchodkových správcovských spoločnostiach (DSS). V tomto pilieri budú povinne sporiť všetci tí, ktorí prvýkrát začnú pracovať po odštartovaní reformy. Ľudia v aktívnom veku budú mať možnosť do kapitalizačného systému presunúť časť (9 %) z celkovej sumy odvodov platených do priebežného systému (18 %), a to počas prvých 18-tich mesiacov od štartu reformy. Dôchodok z druhého piliera budú mať možnosť poberať len sporitelia, ktorí k 1. januáru 2005 nedosiahli vek 45 rokov.

Celková sadzba poistného na dôchodkové zabezpečenie sa zvyšuje zo súčasných 28 % na 28,75 % (9 % dôchodkové poistenie, 9 % starobné dôchodkové sporenie, 6 % invalidné poistenie a 4,75 % tzv. rezervný fond solidarity). Výber odvodov na starobné sporenie (obdobne ako odvodov do 1. piliera) má vykonávať Sociálna poisťovňa.

DSS budú musieť vytvárať tri dôchodkové fondy s rôznou investičnou stratégiou – konzervatívny (len dlhopisové a peňažné investície), vyvážený (maximálne 50 % akcií a minimálne 50 % dlhopisov a peňažných investícií) a rastový (maximálne 80 % akcií). DSS je povinná v prvom roku od vytvorenia fondov získať najmenej 50 tisíc sporiteľov. Fondy nemajú právnu subjektivitu a majetok v nich je účtovne oddelený od majetku spoločnosti, v prípade krachu DSS alebo odňatia licencie by tak sporitelia o svoje úspory nemali prísť. Navrhované základné imanie DSS je až 300 mil. Sk. DSS nesmie do momentu udelenia povolenia vykonávať žiadnu reklamnú činnosť. Ich väčšinovým akcionárom môže byť iba komerčná banka, poisťovňa, obchodník s cennými papiermi, správcovská spoločnosť alebo zahraničné subjekty s obdobným predmetom činnosti. Dohľad nad nimi bude vykonávať Úrad pre finančný trh. Zákon definuje pre vykonávanie činnosti DSS mnohé požiadavky na vstup do odvetvia, viaceré investičné obmedzenia a kritériá tzv. obozretného podnikania, z ktorých nejedno možno pokladať za zbytočné.

Medzi najproblematickejšie patrí klauzula, podľa ktorej ak hodnota majetku vo fonde klesne pod 80 % priemernej hodnoty majetku konkurenčných fondov, tak je DSS povinná previesť z vlastného majetku do fondu prostriedky, aby hodnota fondu dosiahla 82,5 percent priemernej hodnoty fondov konkurencie.

Ad 3. Návrh na zmeny v dobrovoľnom (doplnkovom) dôchodkovom poistení

Doplnkové sporenie bude môcť podľa návrhu vykonávať len DSS, t.j. subjekt podnikajúci v 2. pilieri. Dnešné doplnkové dôchodkové poisťovne sa budú musieť transformovať na fondy doplnkového dôchodkového sporenia a ich správca musí požiadať o povolenie na vznik DSS. Podmienkou podnikania v odvetví je získanie 50 tisíc podpisov účastníkov fondu. Návrh zákona ruší dnešný systém daňových úľav a nahrádza ich štátnou “podporou” vo výške 18 percent príspevkov, maximálne do úrovne 20 percent priemernej mesačnej mzdy. Analýza navrhovaných zmien: problémy zďaleka nekončia

Celkový pohľad

Vládou navrhovaná dôchodková reforma by mala rozložiť riziko spojené s poskytovaním dôchodkov medzi trh práce a finančné trhy, a tak aspoň čiastočne obmedziť dominanciu priebežného financovania.

Ministerstvom práce, sociálnych vecí a rodiny SR skoncipované zmeny však neriešia podstatné problémy a deformácie v súčasnom dôchodkovom systéme na Slovensku, spojené s potláčaním osobnej zodpovednosti, motivácie sporiť a s nedostatočným rešpektovaním vlastníckych práv. Kľúčovými problémami takto pripravenej dôchodkovej reformy je (1) zachovanie nadmernej váhy povinného systému a vysokého odvodového zaťaženia a (2) nevytvorenie priestoru pre rozvoj dobrovoľných dôchodkových schém.

Vláda nielenže presadzuje ponechať prílišnú váhu povinnosti a vysoké sadzby odvodov, ale ich dokonca navrhuje zvýšiť o 0,75 percenta. Zvýšením maximálneho vymeriavacieho základu (z ktorého sa platia príspevky na dôchodkové zabezpečenie) na trojnásobok priemernej mzdy navyše dôjde k ďalšiemu nárastu (efektívneho) odvodového zaťaženia. Nevytvárajú sa pritom predpoklady možného znižovania odvodov v budúcnosti. Napriek miernemu zníženiu sadzieb iných sociálnych odvodov (poistenia v nezamestnanosti a nemocenského) bude takto nastavený dôchodkový systém aj naďalej pôsobiť na udržiavanie vysokých nemzdových nákladov práce zamestnávateľov a vplývať na obmedzovanie tvorby zdrojov v ekonomike Slovenska, potrebných na investovanie, či práve aj na financovanie dôchodkov.

Hodnotenie navrhovaných zmien v prvom pilieri

Novým zákonom o sociálnom poistení dochádza oproti dnešnej úprave k niektorým pozitívnym zmenám. Týka sa to predovšetkým zvýšenia zásluhovosti, teda zvýšenia závislosti výšky dôchodkov od dosahovaných miezd rôznych príjmových skupín občanov (prostredníctvom tzv. mzdových bodov) a vhodnejšej úpravy zvyšovania (valorizácie) dôchodkov, obmedzujúcej politické vplyvy.

Nový zákon o sociálnom poistení však nepredstavuje zásadnejšiu zmenu oproti v máji 2002 prijatému zákonu. Aj z tohto dôvodu možno novému zákonu vytknúť nasledovné:
1. Nepripravili sa koncepčnejšie zmeny na vytvorenie systému, garantujúceho iba základný štandard, ktorý by bol financovaný napríklad daňami, prípadne systémom tzv. virtuálnych individuálnych účtov (NDC model). NDC model by pritom napríklad vyššou mierou zásluhovosti mohol priaznivejšie vplývať na trh práce.
2. Výška dôchodku dostatočne nezohľadňuje výšku zaplatených odvodov, aj keď výraznejšie odráža výšku miezd ako dnes (v rôznych časových obdobiach pri rôznej výške odvodov tak ľudia s rovnakými príjmami môžu pri rovnakých dôchodkoch do systému zaplatiť podstatne rozdielne sumy odvodov).
3. Nedostatočné zvyšovanie veku odchodu do dôchodku na 62 rokov – nevyužila sa jedinečná situáciu praktickej absencie odporu voči zvyšovaniu veku odchodu do dôchodku a nepresadilo, dokonca sa ani nenavrhlo jeho zvyšovanie napríklad na 65 rokov.
4. Systémové neriešenie poskytovania invalidných a pozostalostných (vdovských, vdoveckých a sirotských) dôchodkov, keďže sa okrem oddelenia ich financovania od starobných dôchodkov neuvažuje o žiadnej výraznejšej zmene.
5. Neprešlo sa k univerzálnemu systému; dôchodkové zabezpečené tzv. silových rezortov zostáva mimo reformovaného systému, čo znamená zachovanie neúmerne štedrých dôchodkov pre tieto skupiny štátnych zamestnancov na úkor daňovníkov. Hodnotenie navrhovaných zmien v druhom (kapitalizačnom) pilieri

Zavedenie povinného systému dôchodkového sporenia v navrhovanej podobe prináša viacero značných problémov a rizík:
1. Problematicky zdôvodniteľný a rizikový je návrh, aby príspevky na starobné dôchodkové sporenie vyberala Sociálna poisťovňa, ktorá navyše dnes po administratívnej stránke nie je pripravená vykonávať navrhovanú funkciu.
2. Možno očakávať predražovanie správy osobných účtov, najmä v oblasti marketingových nákladov (osobitne pri sprostredkovaní uzatvárania zmlúv) – ako dôsledok snahy odlíšiť sa propagáciou v obmedzenej konkurencii. Viaceré skúsenosti s fungovaním obdobných systémov vo svete to potvrdzujú.
3. Vzhľadom na navrhované investičné obmedzenia (napríklad povinnosť investovať minimálne 50 % majetku fondu do cenných papierov na Slovensku) nemožno očakávať dostatočné výnosy z investovaných dôchodkových úspor.
4. Vplyv na vyššie náklady a nižšie výnosy bude mať aj povinnosť udržiavať hodnotu majetku dôchodkového fondu nad 80 percent priemernej hodnoty majetku fondov konkurencie.
5. Nejednoznačne je definovaná možnosť dedenia dôchodkových úspor (v zmluve o sporení sporiteľ uvádza osobu, ktorej sa v prípade jeho smrti prevedú jeho úspory, zostatok na účte nie je predmetom štandardného dedičského konania).

Vláda tak napríklad namiesto znižovania sadzieb odvodov na dôchodkové zabezpečenie zavádza v podmienkach SR nákladný povinný, kapitalizačný systém (druhý pilier). Vzhľadom na očakávaný vývoj na trhu práce, záporné reálne úrokové sadzby (súvisiace aj s integráciou Slovenska do EÚ) a vyššiu nákladnosť nového kapitalizačného systému aj v dôsledku jeho nastavenia, ako tiež vzhľadom na nutnosť financovať rozsiahle transformačné náklady môže zavedenie takéhoto povinného kapitalizačného systému znamenať zníženie úrovne dôchodkov ku mzde oproti súčasnosti, dokonca aj ich nižšiu úroveň v porovnaní s alternatívou vhodnej úpravy priebežného systému.

Zdá sa, že pri schvaľovaní návrhov zákonov vo vláde došlo k podceneniu nutnosti hľadania ďalších zdrojov financovania “transformačných nákladov”, teda na financovanie deficitov priebežného piliera po presunutí časti platieb odvodov do kapitalizácie. Vláda sa spolieha, že v súkromných fondoch si bude sporiť najviac 50 % dnešných poistencov. Neuvažuje pritom s alternatívnym scenárom financovania deficitov priebežného systému, ak sa sporiť v druhom pilieri rozhodne viac ľudí. Keďže po odštartovaní reformy možno očakávať masívnu marketingovú kampaň DSS (ktoré budú chcieť získať klientov), predpoklad, že sporiť sa rozhodne viac než polovica poistencov, je viac ako reálny. To by mohlo vyvolať problémy vo verejných financiách, teda predstavovať riziko zvyšovania daní a sociálnych odvodov, resp. verejného dlhu. Akékoľvek ďalšie financovanie deficitov by však malo byť striktne viazané na zdroje z privatizácie a úspory vo verejných výdavkoch.

Hodnotenie zmien v doplnkovom dôchodkovom sporení

Okrem prílišnej váhy povinných pilierov v dôchodkovom systéme ani samotný návrh zmien v doplnkovom dôchodkovom poistení nevytvorí lepšie podmienky na dobrovoľné sporenie.

Dôvody sú nasledovné: 1. Obmedzenie možnosti vykonávať správu fondov doplnkového dôchodkového sporenia len na dôchodkové správcovské spoločnosti, čo vytvorí výraznú prekážku vstupu do odvetvia s negatívnym dopadom na konkurenčnosť prostredia.
2. Zavedenie štátnej prémie sporenia a zrušenie dnešného systému daňových úľav (ako relatívne výhodnejšej formy podpory sporenia, teda bez porušovania vlastníckych práv občanov) – prináša do dobrovoľného systému prvok vynúteného prerozdeľovania.
3. Podmienenie poberania dôchodku zo systému doplnkového sporenia priznaním dôchodku zo systému povinného dôchodkového zabezpečenia. Takáto úprava je v rámci dobrovoľného systému úplne nelogická.

Skutočnou dôchodkovou reformou by mala byť práve dôsledná (aj keď postupná) zmena súčasného systému smerom k dominantnému súkromnému financovaniu s dobrovoľným princípom. Dobrovoľné vzťahy predstavujú širokú bázu možností zabezpečenia sa v starobe, resp. invalidite či strate živiteľa, či už ide o dôchodkové sporenie, životné poistenie (alebo ich kombinácie), podnikateľskú činnosť, či zabezpečenie formou dobrovoľnej spolupatričnosti. A hlavne, už aj dnes existujú v dostupnej miere finančné nástroje, umožňujúce adekvátne zabezpečenie v starobe pri prijateľnom riziku. Osobná zodpovednosť jednotlivca za svoje budúce finančné zabezpečenie by preto nemala byť vynucovaná.

V súčasnosti dominantné priebežné financovanie by sa malo zmeniť na doplňujúci pilier, garantujúci nevyhnutné existenčné minimum. Financovaný by mal byť z daní, aj keď v prechodnom období by mal garantovať aj nároky všetkých súčasných dôchodcov za nezmeneného súčasného stavu, s financovaním z povinných odvodov (v rámci napríklad systému tzv. virtuálnych účtov). Neskôr by mal byť adresne zameraný iba na jednotlivcov podľa preukázanej, objektívnej, potrebnosti. To by mohlo byť súčasťou systémových zmien v spoločnosti, smerovaných k zúženiu úloh vlády a miery povinnej sociálnej “solidarity” na Slovensku.

Peter Gonda (Konzervatívny inštitút M.R. Štefánika), Martin Thomay (Inštitút pre slobodnú spoločnosť)

Článok bol uverejnený v OS- fórum občianskej dpoločnosti 12/2003.