Ako konsolidovať verejné financie?

"Najťažšie bude konsolidovať verejné financie a zároveň nezvyšovať daňové a odvodové zaťaženie, čo je náš cieľ", uviedol Ivan Mikloš ešte ako nominant na ministra financií. Uvedomenie si náročnosti nápravy verejných financií v dezolátnom stave a stanovenie tohto cieľa ako minimálneho sú namieste. Aj jeho naplnenie však môže byť pre vládu tvrdý oriešok.

Hneď prvé návrhy rozpočtového "balíčka" Mikloša už ako ministra financií a ministra práce Mihála idú proti nemu. Ministri sa v balíčku sústredili na zakrytie prejavov problémov verejných financií (dôsledky), nie na riešenie podstaty ich problémov (príčiny).

Podstata problémov

Najvypuklejším prejavom problémov verejných financií sú veľké rozpočtové sekery po predchádzajúcej vláde, ktoré idú na účet daňovníkov v budúcnosti. Nájsť ich možno v podobe rozpočtových deficitov, či PPP projektov. Finančným ohrozením do budúcnosti sú aj systémovo zabudované nároky z prvého dôchodkového piliera.

Hlavnými príčinami veľkých rozpočtových sekier sú prílišná miera a rýchly rast verejných výdavkov (s deformovanou štruktúrou) a iných vládnych programov, veľký objem štátneho majetku a nadmerné zasahovanie vlády do ekonomických rozhodovaní a životov ľudí. Odstrašujúcim príkladom výdavkovej expanzie je rok 2009, keď rozpočtové príjmy klesli najmä v dôsledku dosahov ekonomickej krízy, ale verejné výdavky sa razantne zvýšili, a tým deficit vyskočil z pôvodne plánovanej úrovne 2,1% HDP až na 6,8% HDP.

Podstata problémov verejných financií sa teda odvíja od nadmerného a v štruktúre deformovaného objemu verejných výdavkov a iných vládnych programov. Tie sú sprevádzané klientelizmom a plytvaním a zároveň vytláčajú súkromné aktivity a deformujú konkurenčné prostredie. Verejné príjmy čoraz viac nestíhajú kryť nadmerný „apetít“ verejnej správy nie kvôli nízkemu daňovému a odvodovému zaťaženiu, ale napriek značnej finančnej a administratívnej záťaži systému. Osobitným problémom je vysoké odvodové zaťaženie (jedno z najvyšších v OECD), ktoré napríklad brzdí zamestnávanie a tvorbu pracovných miest.

Reakcia vlády

Vládni politici zatiaľ reagujú na kritický stav prevažne čiastkovými návrhmi, zameranými na prejavy problémov, ktoré by priniesli vyššie daňové a odvodové zaťaženie. Pozitívom je, že minister financií deklaruje snahu dosiahnuť budúcoročnú úsporu aspoň v objeme 1,7 miliardy eur. V konkrétnych návrhoch, ktoré predložil s ministrom práce, sa však žiaľ sústreďujú na čiastočné zaplátanie rozpočtovej diery vo výške 440 miliónov eur zvýšením daní a odvodov, nie na možné úspory vo verejných výdavkoch v sume 1,7 mld. eur. Výnimkou je iba ministrom financií avizovaná redukcia mzdových a administratívnych výdavkov rezortov o 10%. Na ďalšie konkrétne výdavkové úspory sa čaká.

Debate o konsolidácii verejných financií tak aj na konci letných prázdnin dominoval spôsob vynúteného získania vyšších príjmov od občanov. To odvádzalo pozornosť od podstaty problému – potrebných úspor vo verejných výdavkoch.

Vláda nemá ekonomické a etické zdôvodnenie na to, aby dôsledky plytvania verejných financií jej predchodkyňou „riešila“ tým, že viac zaťaží a obmedzí tvorcov zdrojov v ekonomike a verejných príjmov. Nemala by plátať dieru v rozpočte vyššími daňami a odvodmi na úkor daňového a odvodového zaťaženia, čistých disponibilných príjmov, a tým aj ekonomického rastu v budúcnosti. A už vôbec by nemala uvažovať o zvyšovaní odvodového zaťaženia nákladov práce, ako to predpokladal pôvodný balíček ministrov Mikloša a Mihála. Ten by dokonca znamenal získanie príjmov zjednodušením a sprehľadnením systému na úkor vyššieho daňového a osobitne odvodového zaťaženia prevažne kvalifikovanejšej a produktívnejšej pracovnej sily a podnikavejších. Vláda nemusí rezignovať na konsolidačné úsilie bez zvyšovania daňového a odvodového zaťaženia, keďže taká alternatíva, rešpektujúca závažnosť problémov verejných financií, existuje.

Žiaduca alternatíva

Alternatíva konsolidácie verejných financií znamená namiesto hľadania čiastkových zdrojov zvyšovaním daní a odvodov zamerať sa na príčiny problémov verejných financií: podstatne redukovať verejné výdavky, aktíva štátu a zasahovanie vlády. Malo by tiež dôjsť k zjednodušeniu a sprehľadneniu daňového a odvodového systému s možným zvýšením verejných príjmov, ale bez vyššieho daňového a odvodového zaťaženia. Naopak, vo volebnom období by malo dôjsť aspoň k určitému poklesu odvodového zaťaženia.

Takáto alternatíva predpokladá, že vláda zrealizuje v tomto roku a najmä v budúcom roku a ďalšom období podstatné úspory vo verejných výdavkoch, ktoré podloží koncepčnými zmenami verejných financií dlhodobého charakteru, spočívajúcich v prestavení pravidiel a reformách ústupu vlády s presúvaním zodpovednosti na občanov.

Potrebné sú konsolidačné kroky, ktorými by vláda mala dosiahnuť výdavkové úspory už v tomto roku, aby v maximálne možnej miere odvrátila hroziaci deficit až na úrovni 8% HDP. Mohla by to zabezpečiť napríklad viazaním výdavkov v rezortoch, zredukovaním nákupov tovarov a služieb a napríklad neposkytnutím vianočného dôchodku.

Väčšie úspory vo verejných výdavkoch sa dajú dosiahnuť od budúceho roka, prinajmenšom vo výške 1,7 mld. eur. Takáto výdavková „diéta“ by zabezpečila, že by vláda nehľadala zdroje zvyšovaním daní a odvodov. Konkrétne návrhy možných výdavkových úspor podstatne väčšieho objemu ako avizuje minister financií (1,3 mld. eur) a ako je plánované celkové konsolidačné úsilie vlády (1,7 mld. eur) ponúka dokument Programové vyhlásenie reformnej vlády: sprievodca pre zodpovedných politikov na ceste k slobodnejšej spoločnosti a štíhlejšiemu štátu. Spomeňme aspoň niektoré z nich.

Objemovo najvýznamnejšie úspory sa skrývajú v nadmernej vládnej spotrebe. Vychádzajúc z odhadovanej prezamestnanosti by sa mohol znížiť objem miezd v ústrednej správe aspoň o 30%, nielen o 10%. Aj výdavky na nákup tovarov a služieb v ústrednej správe by sa mohli znížiť minimálne o 30%. Dosiahnuť to je možné znížením počtu nákupov, stanovením limitov, zefektívnením, zvýšením transparentnosti pravidiel verejného obstarávania, vytvorením a realizovaním centrálneho obstarávania, centrálnou správou nehnuteľností štátnych organizácií a zavedením hmotnej zodpovednosti riadiacich pracovníkov vo verejnej správe za predražené verejné obstarávania.

Výdavky na administratívu sa môžu razantne osekať zrušením alebo podstatným zredukovaním (kompetencií a agendy) mnohých inštitúcií verejnej správy, počnúc ministerstvami, cez agentúry, fondy, kvázifinančné inštitúcie a rozpočtové a príspevkové organizácií v pôsobnosti jednotlivých rezortov, až po krajské a obvodné úrady štátnej správy. Ekonomicky opodstatnené výdavkové úspory by mohli prísť z neposkytovania vládnych „podpôr“ poľnohospodárom a iným podnikateľom, či investorom (okrem záväzkov vyplývajúcich zo vzťahu k EÚ), ktoré deformujú konkurenčné prostredie. Myslí sa pod tým nielen nedorovnávanie priamych platieb poľnohospodárom, neposkytovanie investičných „stimulov“ a rôznych foriem vládnych „podpôr“ neefektívnym štátnym podnikom, ale aj napríklad požiadavka z daní neprispievať ďalším na stavebné sporenie a bonifikácie hypoték.

Zdrojom úspor by malo byť aj vycúvanie vlády z finančného zasahovania do iných oblastí, okrem sociálnej sféry napríklad nedotovaním cirkví (v rámci ich finančnej odluky od štátu), verejno-právnych médií (a ich privatizovaním), nedotovaním športu dospelých, vysokoškolského štúdia a súvisiacich služieb so sociálnou a zdravotnou starostlivosťou (strava, ubytovanie, preprava, administratíva). Práve v sociálnej sfére je po vládnej spotrebe najväčší priestor na úspory. Vláda by napríklad mala skoncovať s financovaním sociálnych „darčekov“ ako sú príspevky pri narodení detí a vianočné príspevky. Z daní by sa tiež nemali poskytovať napríklad prídavky na deti rodičom, ktorí na ne nie sú finančne odkázaní. Vláda by nemala odkladať ani potrebné zmeny v 1. dôchodkovom pilieri, ktorými môže získať viac príjmov a ušetriť na výdavkoch, napríklad znižovaním zásluhovosti dôchodkov, valorizáciou dôchodkov iba o infláciu a zvyšovaním veku odchodu do starobného dôchodku.

Neoddeliteľnou súčasťou dlhodobejšie udržateľnej konsolidácie verejných financií by mala byť aj (do)privatizácia v doprave, službách, infraštruktúre, energetike, finančnom sektore, médiách a inde (napríklad v pôdohospodárstve). Tá by priniesla nielen zmenu k vlastníckej zodpovednosti, ale aj zdroje na financovanie verejného dlhu a osobitne bremena v dôchodkovom systéme.

Prezentované úspory by mali byť súčasťou koncepčných zmien, znamenajúce nastavenie pravidiel dlhodobého prístupu a reforiem v sociálnej, dôchodkovej, školskej, zdravotnej a iných oblastiach. Pre dlhodobo udržateľnú konsolidáciu verejných financií bude podstatné, či sa vláde podarí vytvoriť podmienky a pravidlá rozpočtovej zodpovednosti, ktorých cieľmi budú dodržiavanie vyrovnaného hospodárenia a znižovanie verejného dlhu. Podporou by bolo, ak by sa podarilo v parlamente presadiť a prijať aj ústavné garancie týchto cieľov.

Záver

Uskutočnenie prezentovanej alternatívy by presmerovalo konsolidačné úsilie na riešenie podstaty problémov, čím by vytvorilo predpoklady pre jeho dlhodobú účinnosť a minimalizovalo riziká opakovane sa vracajúcich problémov a „balíčkov“. Takéto konsolidačné úsilie ako súčasť systémovej reformy by verejné financie viac presmerovalo aj k dlhodobo žiaducemu stavu: každoročne vyrovnanému alebo prebytkovému hospodáreniu a k minimálnej vláde, ktorá financuje základné funkcie v slobodnej spoločnosti nízkym daňovým zaťažením a jednou daňou.

Ak by si slovenská vláda vybrala z tejto alternatívy len niektoré, politicky priechodnejšie, výdavkové úspory, tak by mohla a mala zabudnúť na zvyšovanie daní a odvodov a uskutočniť konsolidáciu verejných financií prinajmenšom bez zvýšenia daňového a odvodového zaťaženia.

Peter Gonda

Autor je ekonóm KI, koordinátor projektu Programové vyhlásenie reformnej vlády a odborný garant a editor dokumentu Programové vyhlásenie reformnej vlády: sprievodca pre zodpovedných politikov na ceste k slobodnejšej spoločnosti a štíhlejšiemu štátu.

Článok bol v skrátenej a upravenej podobe publikovaný v týždenníku .týždeň dňa 30. augusta 2010.